Alexandre Black de Albuquerque

A REFORMA AGRÁRIA COMO MARCO FUNDADOR DO DESENVOLVIMENTO SUL COREANO

Ao fim da Segundo Guerra Mundial a península da Coreia foi dividida em dois países: A Coréia do Norte, sob influência soviética, e a Coreia do Sul, sob influência norte-americana. No norte a União Soviética empreendeu a reforma agrária através do confisco das propriedades rurais, ao sul, os EUA deu início, em 1947, a redistribuição de terras por desapropriação mediante pagamento, limitando o tamanho máximo da propriedade a 3 ha (hectares). O primeiro governo eleito em 1948 na Coreia do Sul deu prosseguimento à reforma agrária, concluindo o processo em 1955, tendo, inclusive, continuado a distribuição de terras durante a Guerra da Coreia (1950-53), que devastou o país e causou a morte de mais de 2 milhões de sul coreanos. Note-se que Naquele momento o país era eminentemente rural, tendo em 1949 uma população de cerca de 20,1 milhões de pessoas, sendo que 14,2 milhões estavam no campo, cerca de 72% do total, 7,82 milhões eram economicamente ativas (PEA) com 6,27 milhões trabalhando na agricultura, cerca de 80% do total, e 266 mil pessoas trabalhavam na indústria, 3,4% da PEA, e possuindo apenas 2 milhões de hectares cultiváveis para 2,5 milhões de famílias de agricultores, ou seja, apenas 0,8 ha por família (Economic Statistics YearBook, 1955). Essa reduzida disponibilidade de terras por família colocou em dúvida a viabilidade da reforma agrária, dado as dificuldades de se estabelecer uma agricultura que disponibilizasse excedentes comercializáveis em propriedades tão pequenas, como demonstra a Tabela 1:

 

Tabela 1

Tamanho médio da propriedade rural em hectares por anos selecionados

Fonte: Korean Statistical Information Service – KOSIS. <https://kosis.kr/eng/>.

 

Como nem todas as famílias foram contempladas com propriedades rurais o tamanho médio ficou acima de 0,8 ha, e foi possível estabelecer uma agricultura com excedente capaz de alimentar a população urbana, que sofreria grande incremento nas décadas seguintes em consequência do acelerado processo de industrialização que tomaria corpo após o fim da Guerra da Coreia. A reforma agrária teve impactos positivos na industrialização, mas foi realizada também como estratégia antirrevolucionária, concomitante com a intensa repressão a movimentos comunistas e socialista, e também a movimentos mais ou menos conservadores que pregavam certo grau de reformas, inclusive agrária, tendo em vista o desenvolvimento econômico do país. Antes da reforma 4% dos proprietários detinham 50% da área agricultável e 70% dos agricultores eram arrendatários. Após a reforma esses últimos praticamente deixaram de existir pois tornaram-se proprietários (Nogueira Junior, 1995, p. 29).

 

Breve Reflexão Teórica

Segundo Barraclough (2001) A reforma agrária é uma transformação da relação de poder em prol dos beneficiados pela redistribuição e contra os antigos latifundiários, é também um ato político e, portanto, é imprescindível a atuação do Estado:

“Isto porque o Estado abrange a organização política institucionalizada da sociedade. O Estado articula e implementa as políticas públicas e arbitra os conflitos. Em tese, o Estado detém o monopólio de usar, com legitimidade a força coerciva dentro de seu território, juntamente com a responsabilidade de buscar o “bem público” para todos os seus cidadãos. A reforma agrária sem a participação do Estado seria uma contradição de termos” (ibid, 2001, p. 379).

 

O problema toma corpo quando o Estado está a favor de manter os privilégios da classe de latifundiários, neste sentido o bem comum e a eficiência econômica, dois objetivos que podem ser alcançados pela reforma agrária, cedem lugar a interesses de classe que deprimem o crescimento econômico ao concentrar ativos e renda. Logo, um amplo processo de reestruturação agrária não está necessariamente ligado a razões econômicas e sim à questão política. Desta forma, a estrutura prévia da zona rural influi fortemente na própria reforma agrária, na Ásia, por exemplo, em geral grandes propriedades eram arrendadas em pequenas glebas para famílias de camponeses que tinham que pagar altos valores de aluguéis. Neste sistema a reforma agrária foi realizada fundamentalmente revertendo o direito de propriedade aos arrendatários. Do ponto de vista técnico e operacional é uma forma relativamente fácil de realizar a redistribuição de terras, pois elas já são produtivas, estão relativamente bem distribuídas e são exploradas por pessoas que tem competência para administrar essas propriedades. Talvez a maior dificuldade esteja em reformar as instituições de modo a garantir o apoio financeiro, técnico e logístico necessário ao pequeno agricultor, para que ocorra um processo virtuoso de reforma agrária e aumento da produtividade, disponibilizando mais alimento tanto para o produtor rural como para as cidades, algo fundamental para manter o apoio das áreas urbanas à reestruturação rural. Além de melhorar o ambiente econômico:

 

“A reforma agrária é primordialmente uma questão de direitos humanos básicos. Ela implica o acesso à terra e aos seus benefícios, em termos mais justos e seguros, para todos aqueles que a cultivam e dela dependem para sua subsistência. Nas estruturas agrárias injustas, isto implica a redistribuição dos direitos à terra, para beneficiar os sem-terra, às custas dos grandes latifundiários e outros que se apropriaram de seus benefícios antes da reforma”. (ibid).

 

Portanto a reestruturação da propriedade rural está intimamente ligada com a questão social em países subdesenvolvidos. Segundo Teófilo & Mendonça (2001) há diferenças estruturais importantes entres países ditos desenvolvidos e os periféricos, estes últimos não costumam agir de forma a modificar essas estruturas, sendo que no setor rural, geralmente com forte concentração agrária, permanece fonte de desigualdade social e política. Eles afirmam ainda que estudos empíricos refutam a tese de Kunetz de que há uma desconcentração “natural” de ativos e renda que acompanha a “evolução natural” do desenvolvimento econômico, na realidade, a desconcentração deve ocorrer no início do processo e está na esfera das decisões políticas, não sendo algo natural, mesmo que desejável, além disso, inúmeros estudos demonstram (ibid) que a agricultura familiar em pequenas propriedades – tendo acesso aos recursos que são direcionados, prioritariamente, aos latifúndios –, são, em geral, mais produtivas, e, nesse caso, a questão da propriedade é relevante, pois há uma tendência de se investir menos em terras arrendadas e, com o aumento dos investimentos, a terra tem função de garantia dos empréstimos, mas as pressões para a manutenção da concentração agrária em países periféricos são intensas, internas e internacionais, e a maior produtividade das pequenas propriedades que, em tese, fomentariam mecanismos de mercados pró redistribuição de renda são vetados por forças políticas que condicionam as instituições de forma a manter a estrutura agrária o mais estável possível:

 

“Para efetuar uma análise da evolução das relações agrárias e a correspondente distribuição da propriedade de terras, existem diversos pontos-chaves. O primeiro é o de que as condições favoráveis na agricultura dão origens a uma potencial receita rent-seeking, ou receita excedente e oferecem um incentivo para que os grupos detentores de poder político e militar tentem se apossar dos aluguéis ou excedentes. O segundo é que, com tecnologia rudimentar não há economias de escala na agricultura, e que as famílias de agricultores independentes, são, do ponto de vista econômico, o modo mais eficiente de produção, com exceção de um limitado grupo de culturas. Quando comparadas com as grandes propriedades, que se amparam no trabalho contratado ou arrendado, as propriedades administradas por famílias economizam com os custos de fiscalização do trabalho, ou eliminam as ineficiências e limitações dos custos de supervisão associados ao arrendamento”. (Binswanger et al, p. 50, 2001).

 

Desta forma são formuladas, ou impostas, aos camponeses, instituições que possibilitem a extração do excedente por um pequeno grupo de pessoas, impedindo não apenas a descentralização da propriedade da terra como o aumento da produtividade, alimentando um círculo vicioso de pobreza e dependência que afeta não apenas as condições socioeconômicas das áreas rurais, mas de todo o país. Por outro lado países que desmembraram os latifúndios e distribuíram entre os arrendatários e camponeses sem terra tiveram bons resultados, como a Coreia do Sul. A segurança jurídica da titularidade aumenta os incentivos ao trabalho e ao investimento em melhorias da propriedade resultando em crescimento da produtividade. Estudos indicam (ibid) que poucas culturas poderiam ser feitas em propriedades maiores com a eficiência das propriedades menores, mesmo aquelas com economias de escala na fase de beneficiamento, como é o caso da cana-de-açúcar. Mas culturas como a própria cana-de-açúcar e a banana devem ser processadas ou armazenadas em baixas temperaturas o mais rápido possível após a colheita para não estragarem ou diminuir a produtividade, o que é mais difícil para os pequenos agricultores, em decorrência da logística relativamente dispendiosa e fortemente integrada. Desta forma, em diversos países, sobretudo os periféricos, a agricultura de plantação (plantation) predomina nesses tipos de culturas. Exemplos são a cana-de-açúcar no Brasil ou bananas na América Central, onde grandes propriedades dominam a paisagem. No entanto, para mercados próximos, feiras locais, por exemplo, essas culturas também podem ser produzidas por pequenas propriedades com vantagens, abrindo espaço para a diversificação da produção ao diminuir a área plantada com esses tipos de culturas. Nem mesmo a introdução de maquinário agrícola é incontornável para o pequeno agricultor, que pode se utilizar de aluguel desse maquinário e eliminar, ou reduzir, as vantagens das economias de escala num ambiente mais intensivo em capital:

 

“O uso de animais de tração e máquinas – insumos básicos – leva a um segmento inicial da função de produção que apresenta retornos crescentes com escala operacional, mas essas economias técnicas desapareceriam com o aumento do tamanho das fazendas, com a repetição da escala ótima de insumos básicos, ou quando os mercados de aluguéis tornarem o peso da maquinaria irrelevante” (ibid, p. 75, 2001).

 

Logo, a questão da escala também esta ligada a arranjos institucionais que garantam acesso a insumos por parte dos pequenos agricultores. A reforma agrária, por exemplo, ao dividir a terra e garantir a propriedade jurídica sobre esse bem imóvel, provêm o proprietário de um bem capaz de servir como forte garantia para ter acesso a crédito para o plantio, no entanto, a atuação estatal não deve ser descartada na fase de financiamento da produção, pois a agricultura envolve riscos que os bancos comerciais privados possuem baixa propensão a correr, sobretudo quando se trata de pequenos agricultores, que não possuem grandes garantias e administram plantações com baixas taxas de lucro, aumentando o risco dos credores caso ocorra algum imprevisto, como questões climáticas desfavoráveis em um determinado ano que acarrete perda de parte da colheita. Por outro lado a reforma agrária tende a beneficiar o crescimento e o desenvolvimento econômico e esses dois fatores tendem a beneficiar a reforma agrária, em um processo de causação circular. No médio prazo o aumento da renda pode gerar demanda para bens agrícolas de maior valor agregado, como frutas e legumes, ao invés, por exemplo, de arroz, aumentando a renda do setor rural. O desenvolvimento da nação também facilitará a ampliação da infraestrutura rural, como estradas, ferrovias, sistemas de irrigação, etc., facilitando o escoamento da produção e reduzindo os custos de logística, que se forem, ao menos em parte, capturados pelos agricultores, significará aumento de renda para esse segmento da sociedade. A geração de empregos em áreas urbanas se somará ao aumento de oportunidades de trabalhos nas zonas rurais, diminuindo a oferta de trabalhadores desempregados e forçando aumento dos salários nos três setores da economia (primário, secundário e terciário). Logo, a reforma agrária deve ser conjugada com políticas de desenvolvimento econômico, ou seja, no bojo de um Estado desenvolvimentista. No entanto, o maior impasse é a própria reforma agrária, as forças políticas e sociais contrárias são poderosas e sua realização é sempre incerta.

 

A Reforma e seus impactos

Pressões advindas aparentemente de todo o espectro político, ao fim da Segunda Guerra mundial, e a consequente ocupação da Coreia pelos EUA, favoreceram a implementação da reforma agrária. Em 1945 o governo de ocupação baixou uma portaria regulamentando o aluguel dos arrendamentos em, no máximo, um terço dos rendimentos anuais. Em 1947 foi posta em debate a Lei da Reforma Agrária, recusada pelo congresso recém-eleito, levando os EUA a iniciar a distribuição de terras a despeito da assembleia. As propriedades distribuídas tinham sido confiscadas dos japoneses e representava 18% da área agrícola. Com a eleição de um presidente coreano em 1948 a reforma foi momentaneamente interrompida, em 1950, no entanto, uma nova lei de reforma agrária foi aprovada e o governo, nos quatro anos seguintes, apesar da Guerra da Coreia, desapropriou e redistribuiu grande parte das terras que não tinham feito parte da primeira fase da reforma. Além da melhora da distribuição de renda a reforma agrária, ao eliminar o poder dos latifundiários, permitiu que o Estado se afirmasse como força promotora do desenvolvimento e, no longo prazo, evoluísse para uma entidade mais tecnocrática e eficiente, concorrendo para amplificar a industrialização da Coreia e a qualidade de vida da população. Inicialmente, no entanto, o governo praticamente estabeleceu o monopólio estatal da distribuição de alimentos, como forma de inverter renda do setor agrícola para o industrial, o pagamento aos agricultores pelos alimentos produzidos era abaixo do valor de mercado e vendidos nas zonas urbanas a preços módicos, possibilitando manter baixos os salários dos operários aumentando os lucros do setor industrial, que eram investidos na amplificação do parque industrial. Durante a década de 1950 a Coreia do Sul estava sob um processo de substituição de importações, como era um país muito pobre, necessitava direcionar todo excedente possível para indústria. Em meados da década seguinte os preços agrícolas seriam liberados e a produção do campo começaria a ser subsidiada, por outro lado, esse setor passaria a demandar insumos industriais como fertilizantes, agrotóxicos e implementos agrícolas, continuando assim, por outras vias, a fomentar o crescimento industrial e houve forte investimento do Estado em melhora das sementes, extensão rural, etc., ou seja, foi desenvolvida uma articulação para expandir a produtividade, como demonstra a Tabela 2:

 

Tabela 2

Produtividade por pessoa lotada na agricultura em Dólar

Fonte: Fan & Kang (2005).

 

O constante aumento da produtividade além de contribuir para aumentar a renda do campo, ajudou a balança comercial coreana, diminuindo os sucessivos déficits comercias que acompanhou grande parte da trajetória econômica do país até a década de 1980, amplificando a capacidade de importação de maquinário e insumos necessários para a continuidade do crescimento industrial e urbano. Iscan (2017) afirma que a reforma agrária engendra, em decorrência dos impactos no desenvolvimento, uma forte realocação de trabalho para os setores secundários e terciários e, no caso da Coreia do Sul, parece ter sido de grande importância para o aumento da taxa de poupança em consequência da melhora da distribuição de renda. Ainda segundo Iscan (apud Woo), há evidências que a taxa de matrícula escolar cresceu na Coreia em parte devido a reforma agrária, que ocasionou aumento da produtividade do trabalho, liberando menores de idade do trabalho agrícola e possibilitando que tivessem uma melhor formação escolar. Modelo desenvolvido por Iscan (ibid) demonstra que sem a reforma agrária a renda per capita da Coreia do Sul teria sido 10% inferior e a produtividade agregada da agricultura seria cerca de 10% mais baixa em 1960.

 

Conclusão

A reforma agrária realizada na Coreia do Sul atendeu a dois objetivos, um de ordem política: o combate à influência da Coreia do Norte e seus ideais na mente do povo do sul da península, o outro de ordem econômica: promover o desenvolvimento do país através da industrialização, nesse sentido, a distribuição de ativos e renda, além da eliminação do poder dos latifundiários, foram elementos de grande importância na busca desses objetivos e alcançaram o sucesso pretendido.

 

Referências

Alexandre Black de Albuquerque, Mestre em História pela Universidade Federal de Pernambuco.

 

BANK OF KOREA. Economic Statistics YearBook, 1955.

BARRACLOUGH, Solon L. A Reforma Agrária nos Países em Desenvolvimento: o papel do Estado e outros agentes. In Teófilo, Edson (org) et al. A Economia da Reforma Agrária: evidências internacionais. Ministério do Desenvolvimento Agrário, 2001.

BINSWANGER, Hans P & DEININGER, Klaus & Feder, Gershon. Poder, Distorções, Revolta e Reforma nas Relações de Terras Agrícolas. In Teófilo, Edson (org) et al. A Economia da Reforma Agrária: evidências internacionais. Ministério do Desenvolvimento Agrário, 2001.

FAN, Shenggen & Kang, Connnie Chan. Is Small Beautiful?: farm size, productivity, and poverty in Asian agriculture. Agricultural Economics, v. 32, issue s1. p.135-146. February 2005.

ISCAN, Talan B.Redistributive Land Reform and Structural Change in Japan, South Korea, and Taiwan. American Journal of Agricultural Economics. Vol. 100, Issue 3, p 732-761, 19 de janeiro de 2018.

KOSIS. Korean Statistical Information Service. <https://kosis.kr/eng/>.

NOGUEIRA JUNIOR, Roberto. Reforma Agrária: seus impactos na geração de empregos agrícolas. TCC, Instituto e Economia, UNICAMP, 1995.

TEÓFILO, Edson & MENDONÇA, Elvino de Carvalho. A Economia da Reforma Agrária: evidências internacionais; notas introdutórias. In Teófilo, Edson (org) et al. A Economia da Reforma Agrária: evidências internacionais. Ministério do Desenvolvimento Agrário, 2001.